Вісник Академії адвокатури України

2019 • Том 16 • Число 2(43)

УДК | UDC : 347.97/.99
DOI: 10.37692/visnyk.aau.16.2(43).32-39
Посилання | Cite as:

Актуальні проблеми сучасного етапу судової реформи в Україні. Вісник Академії адвокатури України. . Том 16. Число 2(43). С. 3239.
DOI: 

Ключові слова | Keywords:
4 ЗАВАНТАЖИТИ файл .PDF : ~141 kB

Надійшла до редакції:
Оприлюднена онлайн: 12 грудня 2019

Copyright © 2019 Хотинська-Нор О.

Creative Commons Ця стаття розповсюджується на умовах Ліцензії Creative Commons Із зазначенням авторства — Некомерційна 4.0 Міжнародна

Link to Актуальні проблеми сучасного етапу судової реформи в Україні

Актуальні проблеми сучасного етапу судової реформи в Україні

Оксана Хотинська-Нор

Оксана Хотинська-Нор

доктор юридичних наук • доцентка
Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Анотація | Abstract

У статті здійснено аналіз окремих проблем сучасного етапу реформування судової влади в Україні. Зазначено, що спільним для різних етапів реформування судової влади є постійна домінанта у цьому процесі політичної складової. Водночас наголошено, що судова реформа повинна бути затребувана суспільством і відповідати його потребам і очікуванням. А вони завжди будуть пов’язані з такими атрибутами як доступність і ефективність системи судового захисту. З урахуванням цього увагу зосереджено на проблемах, пов’язаних із забезпеченням доступності правосуддя. Такими, на думку автора, є нестача суддів і необґрунтована оптимізація судового устрою. Як висновок сформульовано тезу про те, що в Україні правосуддя для людей «віддаляється».

Черговий етап судової реформи, який розпочався зі зміною політичної еліти в державі, ще раз засвідчив тісний взаємозв’язок цих процесів. Численні законодавчі ініціативи, спрямовані на переформатування інститутів системи правосуддя, були цілком прогнозованими для науковців, які займаються проблематикою розвитку цієї сфери. Хоча створена Указом Президента у серпні 2019 року Комісія з питань правової реформи лише розпочала, нехай і доволі інтенсивно, напрацьовувати положення нової концепції удосконалення чинного законодавства, це не завадило парламентарям паралельно прийняти ряд законів, які кардинально змінили хід розвитку органів судової влади та прокуратури. Щодо адвокатури, вона також «завмерла» у передчутті змін, які стали очевидними завдяки появі законопроекту № 1013 від 29 серпня 2019 року під назвою «Про внесення змін до Конституції України (щодо скасування адвокатської монополії) [1].

Профільні публіцистичні видання рясніють оглядами та авторськими публікаціями, в яких обстоюються різні, іноді кардинально протилежні думки щодо запроваджених змін: від сприйняття та схвалення до нищівної критики. Доволі часто висловлена позиція та оцінка змін зумовлюються приналежністю автора до певного інституту реалізації функції правосуддя та залежать від того, наскільки кардинально запропоновані новації його реформують. Так, наприклад, багато галасу серед суддівської спільноти та представників органів суддівського врядування зчинив прийнятий 16 жовтня 2019 року Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» (його положення також відомі як законопроект № 1008). Передбачена ним, серед інших нововведень, зміна складу Верховного Суду шляхом зменшення максимальної кількості суддів із «не більше двохсот» до «не більше ста» закономірно наштовхнулася на опір з боку Верховного Суду. Останній, намагаючись захистити першочергово власні інтереси, спочатку звернувся до Президента та Верховної Ради з проханням відкласти розгляд законопроекту № 1008, аби дочекатися висновків Венеційської комісії щодо нього. Однак, не досягнувши мети, в подальшому звернувся до Конституційного Суду України з поданням щодо перевірки відповідності Конституції України окремих положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування».

Прикметним також є консультативний висновок до законопроекту № 1008, затверджений рішенням Вищої ради правосуддя від 05 вересня 2019 року № 2356/0/15-19 [2]. Належно аргументуючи свою позицію, орган суддівського врядування найбільше уваги приділив негативній оцінці положень, спрямованих на зміну винагороди його членів, створення Комісії з питань доброчесності та етики з повноваженнями у сфері здійснення контролю за діяльністю членів Вищої ради правосуддя, а також зміну окремих процесуальних аспектів його роботи.

Як небайдужі до розвитку вітчизняної судової влади, ми не можемо залишатися осторонь процесів, що наразі відбуваються у цій сфері. Тому спробуємо викласти власне бачення ходу судової реформи.

Метою

цієї публікації є аналіз та оцінка сучасного етапу реформування сфери судової влади в Україні з урахуванням не лише запропонованих законодавчих змін, а, першочергово, відштовхуючись від обставин, які повинні розцінюватися як передумови реформування і, таким чином, визначати вектори необхідних трансформацій.

Варто розпочати з того, що жодна судова реформа в Україні не досягала цілей, задекларованих у програмних документах. Цьому є ряд причин і пояснень, які різняться залежно від певного історичного часу. Проте спільним для різних етапів реформування судової влади є постійна домінанта у цьому процесі політичної складової. Саме політична доцільність переважно визначає пріоритетність змін у судовій системі, ігноруючи необхідність об’єктивної оцінки її існуючого стану з урахуванням як очевидних, так і прихованих переваг та недоліків, а також обмежених ресурсів і необхідних у цій сфері прогнозів. Характерно це і для сучасного етапу. І ось чому.

Будь-яка реформа, а не її імітація чи революція, характеризується частковими та поступальними перетвореннями, які постають як достатньо стійкі та постійні тенденції. Судова реформа, яка має на меті якісно змінити параметри функціонування судової влади, ядром інтересів якої у демократичному суспільстві завжди є людина, повинна сповідувати певні принципи, серед яких: принцип мети (добробут суспільства), принцип засобів (засоби реформування мають бути виведені з зони політичних провокацій у зону конструктивних дій), принцип стабільності (не повинна стимулювати кризу), принцип ціни (існування гарантій, що мета реформи буде досягнута, а її ціна не перевищить результати) та принцип відповідальності (та, кому суспільство довірило проведення реформи повинні нести особисту відповідальність за її результати) [3, с. 33]. Відтак, судова реформа повинна бути затребувана суспільством і відповідати його потребам і очікуванням. Останні, своєю чергою, завжди будуть пов’язані з такими атрибутами як доступність і ефективність системи судового захисту. Саме ці два, але не виключно, параметри необхідно оцінювати, плануючи зміни у сфері судової влади, визначаючи осередки «напруги» та дисбалансу, чітко розуміючи мету та обираючи необхідні для її досягнення засоби.

Залишивши питання ефективності правосуддя, як доволі ємкісної за змістом і показниками категорії, для майбутніх досліджень, наразі ми зосередимось на питанні його доступності.

Отже, на час появи в інформаційному просторі ідей, втілених у законопроекті №1008, очевидними для всіх стали дві масштабні за негативними наслідками для забезпечення доступності правосуддя проблеми, спричинені змінами у законодавстві 2016 року:

1. Нестача суддів. Відтік досвідчених суддівських кадрів шляхом відставки суддів, невиправдано тривалі процедури кваліфікаційного оцінювання суддів, яке для так званих суддів-«п’ятирічок» стало обов’язковою умовою призначення на посаду, стратегічно невдала політика роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККСУ), а також інші чинники сукупно призвели до того, що станом на початок 2019 року в Україні стало неможливим забезпечити здійснення правосуддя у 24 судах [4]. Йдеться про місцеві суди, які є первинною ланкою у механізмі реалізації права людини на судовий захист. Вирішення проблеми «кадрового голоду» у судах шляхом відрядження суддів a priori не могло бути ефективним з огляду на тимчасовий характер цих заходів і відсутність наступних дій, які повинні полягати у терміновому проведенні конкурсу на заміщення вакантних посад суддів. А їх наразі 2400. Простий, здавалося б на перший погляд, вихід із ситуації, який вбачається нам у пріоритетності швидкого завершення процесу кваліфікаційного оцінювання та призначення суддів на посаду, а також заміщення вакантних посад, на практиці виявився складним завданням.

Події навколо оголошених ВККСУ влітку 2019 року конкурсів на зайняття вакантних посад суддів та їх подальше скасування засвідчили дві речі.

По-перше. Забезпечення проведення конкурсу на зайняття вакантних посад судді на засадах рівності, змагальності, недискримінації для ВККСУ є утрудненим. Так, рішення ВККСУ від 02 липня 2019 року № 108/зп-19, яким було оголошено конкурс на зайняття 505 вакантних посад суддів у місцевих загальних судах для «резервістів», Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду було визнано незаконним, оскільки порушує права діючих суддів [5]. Із цього приводу між діючими суддями, які бажають зайняти вакантні посади в порядку переведення, та кандидатами на посаду судді зчинилися гострі суперечки, які можна охарактеризувати як протистояння, та навряд чи можна оцінити як сприятливе для внутрішньої комунікації у судовій системі середовище. Хоча окремі перепони для належної організації конкурсу носять об’єктивний характер, варто наголосити, що норма профільного закону прямо передбачає проведення конкурсу «на зайняття вакантних посад суддів місцевого суду на основі рейтингу кандидатів на посаду судді та суддів, які виявили намір бути переведеними до іншого місцевого суду…».

По-друге. Бажаючих зайняти суддівську посаду чимало. Їх прагнення, активна позиція в обстоюванні власних інтересів щодо доступу до професії зумовлюють їх цінність для судової системи та повинні бути реалізовані на її благо.

Закономірно нестача суддів мала та має наслідком надмірне навантаження діючих суддів, що, як організаційні перепони доступності правосуддя, призводять до функціональних: неспроможності забезпечити розумність строків розгляду справ і ефективність судового захисту. За наявними статистичними даними Державної судової адміністрації України (ДСАУ) показники завантаженості суддів характеризуються динамікою зростання [6]. Аналізуючи їх, експерти цілком справедливо зауважують, що це не покращує якість правосуддя і, як наслідок, не забезпечує оптимізацію судового процесу як такого. Темпи проваджень не пришвидшуються, а кількість нерозглянутих справ на одного суддю, навпаки, зростає [4].

Що ж було зроблено для вирішення означеної проблеми парламентом після зміни його складу? Аналіз законодавчих змін дозволяє не лише негативно відповісти на це питання, а й припустити, що ситуація загостриться у зв’язку з відтермінуванням можливостей її розв’язання.

Наше припущення зумовлене реалізацією ідеї «перезавантаження» ВККСУ. Відповідно до Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» з дня набрання ним чинності (07 листопада 2019 року) повноваження членів ВККСУ припинилися. Наразі розпочалися та тривають процедури формування нового складу ВККСУ, які, згідно з законом повинні завершитися до 07 лютого 2020 року.

Таким чином, зосередивши свою увагу на переформатуванні складу органу суддівського врядування, відповідальному за процедури оцінювання та добору суддівських кадрів, реформатори заявили про більшу значимість для них цього питання, аніж забезпечення гарантій права на справедливий суд у різноманітті його проявів.

2. Алогічна та необґрунтована оптимізація місцевих судів, внаслідок якої одні суди почали реорганізовувати, інші ліквідовувати. Її лейтмотивом стала потреба у реалізації наразі законодавчо передбаченої ідеї судових округів. Судовий округ – це територія, на яку розповсюджується юрисдикція певного суду. Однак варто нагадати, що така задумка (створення судових округів) з’явилася ще в середині 1990-х років і обґрунтовувалася необхідністю сепарації судів від виконавчої влади шляхом їх утворення без урахування та прив’язки до адміністративно-територіального устрою. Зокрема, у своїх наукових роботах відомий правознавець В. Шишкін писав: «Судова юрисдикція повинна територіально відрізнятися від адміністративно-територіального поділу (устрою) України, що є однією із важливих умов незалежності суддів від впливу представників виконавчої влади, особливо на місцевому рівні» [7, с.4].

У 2000-х роках ідею судових округів підтримав Р. Куйбіда. На його думку, окрім зазначеної вище причини, одна з проблем прив’язки юрисдикції судів до адміністративно-територіального поділу виникала на рівні міста з районним поділом. «Наприклад, у разі змін районного поділу у місті, які відбуваються за рішенням органу місцевого самоврядування, необхідно буде змінювати й кількість районних у місті судів, хоча об’єктивної потреби у цьому може й не бути. Крім того, якось дивно виглядає, коли рішення місцевої ради змушує Президента України видавати указ про реорганізацію судів у місті внаслідок зміни кількості районів» [8].

Але те, що актуально в одних історичних умовах розвитку судової влади, втрачає свою актуальність в інших. Досягнувши шляхом тривалих реформ певного рівня незалежності (утворення ДСАУ як органу в системі судової влади з функцією забезпечення; виборність голів судів зборами суддів; тощо), суди мінімізували свої зв’язки з виконавчої владою. Інформації щодо фактів, які б свідчили про тиск на суд з боку органів місцевої влади, практично немає. Якщо звернутися до щорічної доповіді Вищої ради правосуддя про стан незалежності суддів в Україні (за 2018 рік), очевидно, що найчисельніші порушення гарантій суддівської незалежності сьогодні продукуються органами прокуратури, Національної поліції та народними депутатами. Як приклад порушення незалежності суддів представниками органів державної влади та місцевого самоврядування наведено лише випадок, що стосувався розміщених на шпальтах місцевої газети негативних коментарів юриста міської ради одного з регіонів щодо дій і процесуальних рішень у конкретній судовій справі [9, с.75].

Ураховуючи наведене відкритим залишається питання щодо істинних причин проведеної оптимізації місцевих судів. Вони були б зрозумілі та виправдані, якщо б в основу реорганізації, ліквідації та створення судів було б покладено об’єктивні критерії. Йдеться про необхідність сукупного врахування таких факторів як: чисельність населення адміністративно-територіальної одиниці, розміщення суду та відстань до нього для людей, а також наявні канали транспортного сполучення з ним, економічні потужності конкретного регіону. Навіть елементарно назва повинна слугувати людині орієнтиром у виборі суду для звернення за захистом своїх прав, а отже – сприяти дотриманню правил підсудності. У контексті останнього зауваження слід зазначити таке.

Згаданий нами Р. Куйбіда, як прихильник відмови побудови судоустрою у прив’язці до адміністративно-територіального поділу, зауважував, що недоліком цієї концепції «видається те, що назви місцевих та апеляційних судів за такого підходу стали б менш інформативними, оскільки чітко не вказували б на їхню територіальну юрисдикцію. Однак цей недолік не можна вважати настільки суттєвим, щоб відмовлятися від цієї ідеї. Адже його не важко усунути шляхом вжиття організаційних заходів для доведення інформації про територіальну юрисдикцію судів до відома населення» [8]. Але навіть попри це вважав за доцільне, щоб у найменуванні місцевих та апеляційних судів використовувалися назви населених пунктів за місцезнаходженням суду [8].

Таким чином, значимість «правильної» назви суду (тієї, яка б орієнтувала людину у «просторі»), як елементу доступності правосуддя, визнають всі без винятку фахівці у сфері судової влади.

Попри наведені аргументи в процесі оптимізації судів адміністративної та господарської юрисдикції був застосований підхід, логіка якого нам є недоступною. Так, Указом Президента № 455/2017 від 29 грудня 2017 року було ліквідовано існуючі апеляційні адміністративні суди та утворено нові, у назві яких використано числа у їх порядковій нумерації: Перший апеляційний адміністративний суд, Другий апеляційний адміністративний суд, Третій апеляційний адміністративний суд і так аж до Восьмого апеляційного адміністративного суду включно. Стосовно апеляційних судів господарської юрисдикції, то новоутворені відповідно до Указу Президента України № 454/2017 від 29 грудня 2017 року апеляційні господарські суди стали іменуватися у прив’язці до відомих нам з географії сторін горизонту: Східний апеляційний господарський суд, Південний апеляційний господарський суд, Північний апеляційний господарський суд і так дальше.

Ретельно проведений нами пошук інформації, першочергово на рівні нормативно-правових актів, у тому числі локального характеру, щодо наявності будь-яких розрахунків чи обґрунтування проведеного переформатування судового устрою результатів не дав.

За таких обставин заходи з оптимізації вітчизняного судоустрою не можна вважати такими, що забезпечують доступність правосуддя, роблять його наближеним для пересічної людини. Вони радше виглядають як невдала спроба вирішення проблеми з незадовільним станом забезпечення судів необхідними кадрами.

Однак, у контексті нашого дослідження слід відповісти на питання: чи відреагували на ситуацію з доволі сумнівною оптимізацією судів особи, причетні до творення судової реформи сьогодні? З огляду на зміст існуючих у цій сфері законодавчих ініціатив, а також пропозицій, які напрацьовуються Комісією з питань правової реформи, сформульоване питання стає риторичним. На нашу ж думку, якщо наразі вживати контрреформні заходи щодо апеляційних судів вже економічно недоцільно, то зупинити необґрунтований і хаотичний процес реорганізації та ліквідації місцевих судів можливо та потрібно.

Висновки

Підсумовуючи наведені у цій публікації роздуми, необхідно нагадати, що організація системи судів є питанням внутрішньої політики кожної держави. Однак, як неодноразово наголошував Європейський суд з прав людини, держави повинні організувати свої судові системи в такий спосіб, щоб їхні суди могли задовольнити кожну вимогу статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (рішення ЄСПЛ від 25 лютого 1993 року у справі «Добертен проти Франції» (Dobbertin v. France). Доступність правосуддя (організаційна, функціональна, темпоральна, суб’єктна) є конститутивною умовою реалізації людиною права на справедливий суд, забезпечення якого є позитивним обов’язком держави. Проте фокус сучасних змін у сфері судової влади, ігнорування нагальної необхідності вирішення проблем з нестачею суддівських кадрів і необґрунтованою оптимізацією судового устрою є підставами для невтішного висновку про те, що в Україні правосуддя для людини «віддаляється».

Література:

  1. Проект Закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо скасування адвокатської монополії) № 1013 від 29 серпня 2019 року. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=66242 (дата звернення 01.12.2019).
  2. Про надання консультативного висновку до законопроекту №1008: рішення Вищої ради правосуддя від 05 вересня 2019 року № 2356/0/15-19. URL: http://www.vru.gov.ua/act/19316 (дата звернення 01.12.2019).
  3. Хотинська-Нор О. З. Теорія і практика судової реформи в Україні. К., Алерта, 2016. 428 с.
  4. Вандін Є. Судова реформа 2015-2019 в Україні: наскільки виправдане її проведення? Судово-юридична газета. 25.07.2019. URL: https://sud.ua/ru/news/blog/146653-sudova-reforma-v-ukrayini-naskilki-vipravdane-yiyi-provedennya#_ftn1 (дата звернення 01.12.2019).
  5. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року у справі №9901/378/19. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/84988490 (дата звернення 01.12.2019).
  6. Ефективність роботи судів: Державна судова адміністрація України. URL: https://dsa.court.gov.ua/dsa/pokazniki-diyalnosti/efekt_roboti_sudiv1/ (дата звернення 01.12.2019).
  7. Шишкін В. Концепція судової реформи (Концепція та додаткові матеріали). Українська правнича фундація. Київ, 1994. Вип.№ 1. 26 с.
  8. Куйбіда Р. Спеціалізація, територіальність та інстанційність в організації системи судів України. 23.11.2005. URL: https://www.pravo.org.ua/ua/news/2672- (дата звернення 01.12.2019).
  9. Про стан забезпечення незалежності суддів в Україні. Щорічна доповідь за 2018 рік, затверджена рішенням Вищої ради правосуддя від 28.03.2019 р. № 991/0/15-19. Вища рада правосуддя. URL: https://hcj.gov.ua/sites/default/files/field/file/shchorichna_dopovid_za_2018_rik.pdf (дата звернення 01.12.19).

Works Cited

Efektyvnist Roboty Sudiv: Derzhavna Sudova Administratsiia Ukrainy. www.dsa.court.gov.ua/dsa/pokazniki-diyalnosti/efekt_roboti_sudiv1/. Accessed 01.12.2019.

Khotynska-Nor, O. Z. Teoriia i praktyka sudovoi reformy v Ukraini. Alerta, 2016.

Kuibida, R. Spetsializatsiia, Terytorialnist Ta Instantsiinist V Orhanizatsii Systemy Sudiv Ukrainy. 23 Nov. 2005. www.pravo.org.ua/ua/news/2672-. Accessed 01 Dec. 2019.

Shyshkin, V. "Kontseptsiia Sudovoi Reformy (Kontseptsiia Ta Dodatkovi Materialy)". Ukrainska Pravnycha Fundatsiia, no. 1, 1994.

Ukraine, Supreme Court. Kolehia Suddiv Kasatsiinoho Administratyvnoho Sudu. No. 9901/378/19, 09 Oct. 2019. www.reyestr.court.gov.ua/Review/84988490. Accessed 01 Dec. 2019.

Ukraine, Verkhovna Rada, Draft Law no. 1013. Pro Vnesennia Zmin Do Konstytutsii Ukrainy (Shchodo Skasuvannia Advokatskoi Monopolii), 2019. www.w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=66242. Accessed 01 Dec. 2019.

Ukraine, Vyshcha Rada Pravosuddia, Decision no. 2356/0/15-19. Pro Nadannia Konsultatyvnoho Vysnovku Do Zakonoproektu №1008. 05 Sept. 2019. www.vru.gov.ua/act/19316. Accessed 01 Dec. 2019.

Ukraine, Vyshcha Rada Pravosuddia, Decision no. 991/0/15-19. Pro Stan Zabezpechennia Nezalezhnosti Suddiv V Ukraini. Year Report 2018.  28 Mar. 2019. www.hcj.gov.ua/sites/default/files/field/file/shchorichna_dopovid_za_2018_rik.pdf. Accessed 01 Dec. 2019.

Vandin, E. "Sudova Reforma 2015-2019 V Ukraini: Naskilky Vypravdane Yii Provedennia?" Sudovo-yurydychna hazeta. 25.07.2019.  www.sud.ua/ru/news/blog/146653-sudova-reforma-v-ukrayini-naskilki-vipravdane-yiyi-provedennya#_ftn1. Accessed 01 Dec. 2019.